Le 14 juillet, le traditionnel défilé sur les Champs-Elysées captera l’attention médiatique. Un autre événement concernant notre souveraineté est programmé le même jour. La Commission européenne présentera son projet d’ajustement carbone aux frontières, un dispositif destiné à contrer la pénétration d’un ennemi sournois : les émissions de CO₂ incorporées dans les marchandises importées.

L’idée de base est simplissime : appliquer un prix aux émissions de CO₂ pour accélérer la transition énergétique. Tant que ce prix n’est pas universel, il risque de pénaliser à court terme les zones économiques ajoutant à leurs coûts de production celui du CO₂. L’ajustement à la frontière consiste à corriger cette distorsion, en obligeant les importateurs à s’acquitter du même coût carbone que celui supporté par les producteurs domestiques.

Depuis 2005, l’Union européenne (UE) tarifie les émissions de CO₂ des installations industrielles et énergétiques situées sur son territoire via un système de quotas échangeables. Jusqu’à présent, aucune étude empirique n’a pu montrer la moindre perte de compétitivité des secteurs sous quotas, qui serait susceptible de provoquer une délocalisation des émissions.

Accélérer le rationnement des quotas à partir de 2023

Deux raisons à cela : le prix du CO₂ sur le marché est resté à des niveaux modérés, et les industries les plus exposées à ce risque de « fuite carbone » ont été protégées par un dispositif d’allocation gratuite de quotas.

Mais le contexte est en train de changer. Fin 2020, l’UE a officiellement rehaussé la cible de baisse des émissions à l’horizon 2030 (– 55 % relativement à 1990 contre – 40 % antérieurement). Une simple annonce qui a déjà porté le prix du quota au-dessus de 50 euros par tonne de CO₂, creusant sérieusement l’écart avec le reste du monde.

Le 14 juillet, la Commission va proposer d’accélérer le rationnement des quotas à partir de 2023, ce qui devrait consolider leur renchérissement. En outre, il faudra supprimer progressivement les allocations gratuites pour accélérer la décarbonation des secteurs industriels concernés. Rappelons qu’avec un prix du quota supérieur à 50 euros par tonne, les allocations gratuites vont représenter une subvention aux énergies fossiles dépassant 30 milliards en 2021.

Privilégier une introduction graduelle du mécanisme

Avec ces changements réglementaires, les « fuites de carbone » deviennent une menace, et l’ajustement aux frontières une nécessité. Sa mise en œuvre appelle deux observations. Techniquement, il convient d’éviter les effets de déport sur les produits transformés. Si demain les importations d’acier de l’UE supportent un prélèvement à la frontière, ce sont les consommateurs européens qui paieront.

Mais pas le pays d’origine. Il convient d’étudier filière par filière les risques d’incitations perverses qui pourraient pénaliser ces secteurs aval : le producteur européen d’éoliennes ou d’automobiles qui pourrait être incité à délocaliser son outil de production avec le renchérissement de la tôle européenne.

C’est pour contrarier ce type de risque qu’il faut privilégier une introduction graduelle du mécanisme, en commençant par les produits posant le moins de problèmes (électricité, fertilisants, ciment et produits pétroliers raffinés). Pour les autres secteurs, il faudra mettre au point d’autres dispositifs de lutte contre les fuites de carbone, pour accompagner la décrue des allocations gratuites sans désindustrialiser l’Europe.

L’ajustement carbone n’est pas un dispositif protectionniste

Ensuite, l’ajustement aux frontières n’est pas une fin en soi. Il doit envoyer un message fort aux partenaires commerciaux de l’UE : désormais, la liberté du commerce devra être subordonnée à la norme climatique, et non l’inverse. Vis-à-vis des pays moins avancés, faiblement émetteurs de CO₂ d’origine industrielle ou énergétique, l’objectif est bien sûr de les inciter à s’orienter vers le bas carbone, mais aussi de ne pas imposer à court terme une charge supplémentaire à leurs économies.

La bonne méthode consiste à leur restituer l’intégralité de la recette du prélèvement, plutôt que de l’utiliser comme ressource propre de l’UE. Le message devient alors limpide : l’ajustement carbone n’est pas un dispositif protectionniste mais un instrument destiné à faire du commerce international à la fois un vecteur de décarbonation et un vecteur de développement.

Vis-à-vis des pays les plus avancés, gros émetteurs de CO₂, la mise en place du prélèvement carbone doit s’inscrire dans une stratégie visant à les inciter à pratiquer une tarification carbone équivalente à celle de l’Europe. L’argument à faire valoir est assez trivial : l’objectif de l’ajustement carbone, comme celui d’une taxe carbone domestique, est sa propre disparition par élimination des émissions de CO₂.

L’UE devra faire preuve d’une grande intelligence tactique

Plus le prix est élevé, plus il sera intéressant pour les partenaires commerciaux de l’Europe de rejoindre le « club climat », suivant l’expression de l’économiste américain William Nordhaus. Cette logique est valable à long terme, même si la Chine se montre excessivement prudente dans le déploiement de son système de quotas échangeables et qu’il y a peu de chances de voir émerger un prix du carbone au niveau fédéral sous l’administration Biden.

Une fois la proposition d’ajustement carbone sur la table, les difficultés ne feront que commencer. L’UE devra faire preuve d’une grande intelligence tactique pour amener les grands émetteurs à négocier malgré leur réticence initiale.

En brandissant le scénario du pire, celui d’une prolifération des mesures unilatérales, l’Europe a de meilleures chances d’initier une réflexion concertée sur l’incohérence entre agendas commerciaux et agendas climatiques. Si elle y parvient, le feu d’artifice du 14-Juillet amorcera la nécessaire offensive diplomatique visant à mettre le commerce international au service du climat.

Carole Mathieu et Christian de Perthuis ont contribué à l’étude « Can the Biggest Emitters Set Up a Climate Club ? A Review of International Carbon Pricing Debates », IFRI, juin 2021.

Carole Mathieu (Chercheuse au centre « Energie & climat » de l’Institut français des relations internationales (Ifri)) et Christian de Perthuis (Professeur à l’université Paris-Dauphine, chaire Economie du climat.)

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